‒ En grønn samfunnsomstilling krever mer enn CO2-avgift
CO2-avgifter er alene ikke nok til å drive overgangen til en grønn økonomi, fordi samfunnet fundamentalt lider av en karbonavhengighet, skriver forskerne Joachim Peter Tilsted, Valentin Vogl og Asker Voldsgaard.
Debatten om CO2-avgifter har pågått mer eller mindre kontinuerlig siden den danske klimaloven ble innført. Både økonomer og organisasjoner har erklært viktigheten av skatter, og hevder at det er den mest kostnadseffektive tilnærmingen til klimatiltak. Og la det være sagt med en gang. Vi må beskatte klimagasser betydelig hardere enn i dag.
CO2-avgifter må imidlertid ikke bli stående alene.
Dersom man har fulgt debatten, kan man fort bli forledet til å tro at prising av klimagassutslipp alene kan drive det grønne skiftet. Dette er ikke tilfelle, og det nylige vedtaket om en gassrørledning til Lolland og Falster, for eksempel, bidrar til å illustrere dette.
Hvis man hever øynene fra den danske debatten, ser man en større større uenighet om hvilken rolle prisingen av klimagasser skal ha. Det er spesielt to forskningsartikler om temaet som har fått oppmerksomhet.
Disse peker på at prisingen av klimagassutslipp til nå verken har ført til nødvendig klima-nytte innovasjon eller betydelige utslippsreduksjoner. Historisk sett har utslippskostnaden også vært lav eller med for mange smutthull, for eksempel gratis kvoter i EU. Det kommer vi tilbake til.
Først skal vi se på hvorfor karbonavgifter ikke bør stå alene.
To paradigmer
Det er to overordnede posisjoner som danner rammene for uenigheter om klimagassprising. De to posisjonene er fundamentalt forskjellige ved å oppfatte klimakrisen som 1) en markedsfeil eller 2) en systemfeil.
Ideen om markedssvikt er den danske økonomer følger når de beskriver klimagasser som eksterniteter. Tanken er at ved å prise utslipp og overlate resten til markedet, kan du få de billigste løsningene, fordi markedsaktørene er bedre til å treffe beslutninger enn politikere, embetsmenn og fagfolk.
Det å stole på en karbonavgift alene er å stole på en uprøvd teori
Ved å prissette CO2 tilsier teorien at bedrifter og husholdninger automatisk vil oppføre seg mer klimavennlig atferd fordi det lønner seg for dem. Det er med dette i tankene at miljøøkonom Lars Gårn Hansen proklamerer at det grønne skiftet med høy karbonavgift vil bli en «badeferie» for embetsverket.
Ideen om systemfeil, derimot, er basert på det faktum at vi trenger en grunnleggende transformasjon av sosio-tekniske systemer (mer eller mindre hele samfunnet) for å håndtere klimaendringer. Det understreker historiske eksempler i forståelsen av økonomien, som regnes som et komplekst og åpent system.
Å stole på bare en karbonavgift vil derfor (i tråd med de nevnte artiklene) være å sette sin lit til en uprøvd teori som ikke har vært viktig for tidligere omstillinger.
I dette perspektivet bør karbonavgiften bare være ett av flere tiltak i en såkalt politisk blanding– blant annet fordi andre typer klimapolitikk kan gi positive politiske feedbackeffekter som kan presse frem en endring. Men det handler også om hvilken type innovasjon som prissettingen oppfordrer.
CO2-avgift og innovasjon
Når det gjelder teknologi peker markedsfeiltilhengere på ideen om at prissetting fører til den optimale formen for innovasjon. Imidlertid er det forbløffende lite forskning som har undersøkt om dette faktisk er tilfelle historisk. Og forskningen som har undersøkt det tilsier at karbonavgifter ikke i nevneverdig grad har ført til klimagavnlig innovasjon.
Innovasjonshypotesen er per nå derfor teoretisk. Spørsmålet er derfor om vi tør å vedde på at teorien vil holder.
Man kan nemlig ha legitim tvil om marginale endringer i etterspørsel vil skape banebrytende teknologi som det innebærer stor usikkerhet å produsere. Mange innovasjoner oppnår modenhet ved læring gjennom produksjon, varig bruk og tilbakemeldinger.
Derfor peker Det danske klimarådet på behovet for «markedsmodning, ny og understøttende regulering, samt et oppgjør med de vaner i samfunnet som får oss til å velge svart over grønne alternativer».
Tenk på hvor mange år med politisk skapt nisjemarked for vind- og solkraft det har tatt for å skalere opp og modne teknologiene for å stenge nyere kullkraftverk
Fra et systemfeilperspektiv sies det at prising optimaliserer mer enn transformeringer. Fordi vårt nåværende system er preget av dyptgående karbonlås, må vi gjøre begge deler.
For å transformere bør endringer som kan innlemmes i et nytt sosioteknisk system (f.eks. ved hjelp av offentlig infrastruktur, langsiktig finansiering, ny innovasjon og nye former for virksomhet) støttes, samt utfasing av aktuelle elementer (f.eks. ved å forby eller skjerpe standardene for CO2-intensiv teknologi).
Argumentet er at beskatning er bedre for å få en til å skifte til et mer bærekraftig alternativ enn å skape alternativer i første omgang. I tillegg er den grunnleggende usikkerheten for stor og omfanget av innovasjon for liten.
Tenk på hvor mange år med politisk skapt nisjemarked for vind- og solkraft det har tatt for å skalere opp og modne teknologiene for å nå stenge enda nyere kullkraftverk.
Høythengende frukter
Klimanøytralitet krever ikke bare plukking av lavthengende frukter. Du må plukke alle fruktene på hele treet. Systemfeil-logikk tilsier at prising fokuserer på lavthengende frukter, selv om de øverste krever vår oppmerksomhet allerede nå fordi de er vanskelig og usikker på å nå.
I sin plan for utslippsreduksjon på 70 prosent har Det danske Klimarådet foreslått en sosioteknisk tilnærming nå de skriver at 70-prosentmålet krever umiddelbar iverksetting av «en rekke politiske tiltak» for å løse hindringer av en «teknisk, økonomisk og kulturell karakter».
Dette betyr at staten påtar seg et «nødvendig strategisk utviklingsarbeid for blant annet å avklare om de ulike alternativene kan fungere i stor skala og til en rimelig pris».
Staten har en unik evne til å være garantist for tålmodig kapital, som utforskning av teknologisk potensial krever, til tross for usikkerhet.
Vi må ikke bare vurdere dansk klimapolitikk om man leverer de lovede reduksjonene innen 2030 (som forresten ikke er nok til å overholde Parisavtalen).
Vi må også se på om Danmark har det endelige målet om klimanøytralitet i tankene, fordi det krever langsiktig planlegging og grunnleggende transformasjon av sosiotekniske systemer.
En høy skatt åpner også for karbonlekkasje, og her lykkes særinteresser vanligvis i å påvirke beslutningstakere, slik det sist ble vist med Nordic Sugar
Dette tyder på at politikken, i motsetning til ideen om den ensartede karbonavgiften, er skreddersydd for den nasjonale og sektormessige konteksten. I dansk sammenheng dreier det seg for eksempel om mulighetene for Power to X og avkarbonisering av sementindustrien.
Men hva så med spørsmålet om nivået på CO2-avgifter, som vi nevnte i begynnelsen? En effektiv avgift må være høy og dekke alle sektorer. Men en høy skatt åpner også opp for karbonlekkasje, og her lykkes særinteresser som regel med å påvirke beslutningstakerne, slik det sist ble vist med Nordic Sugar.
Fra systemfeilperspektivet regnes kraften i eksisterende næringer som en del av systemet som opprettholder karbonavhengigheten. Man er derfor bekymret for at fradrag og fritak vil føre til at CO2-avgift i praksis mister sin effektivitet. Spesielle regler og unntak er faktisk nøyaktig det som har preget klimaavgiftene i Norden til nå.
Ut fra denne synsvinkelen gir eksempelet med Nordic Sugar en unik mulighet til å presse den teknologiske fronten fremover gjennom en dedikert elektrifiseringsinnsats som kan påvirke spillerommet for andre industribedrifter både hjemme og globalt.
En sosio-teknisk transformasjon
Klimaendringer er en del av flere sammenhengende utfordringer som gjensidig forsterker hverandre.
Derfor er det nødvendig med en transformasjon som inkluderer – men også strekker seg langt utover – reduksjonen av utslippene her og nå.
Ja, vi trenger en høy karbonavgift så snart som mulig.
Ja, den må utformes på en rettferdig og progressiv måte. Det vil være viktig for optimalisering og mindre klimabelastende forbruk.
Men avgiften må komplimenteres med et bredt spekter av nedbrytende og understøttende politikk dersom vi skal ha håp om å frigjøre oss fra karboninnlåsing og få til transformative endringer.
