Tre spørsmål om forbrenningsavgiften og klimakvoter knyttet til energiutnyttelse av avfall

Dagens virkemidler er kontraproduktive og kan føre til at de mest energieffektive forbrenningsanleggene blir lagt ned eller legger om driften, skriver Ole Jørgen Hanssen og Hanne Lerche Raadal

Ole Jørgen Hanssen og Hanne Lerche Raadal, NORSUS

Vi har i flere kronikker i 2023 påpekt utfordringene knyttet til måten forbrenningsavgiften og systemet med klimakvoter for avfallsforbrenning er innrettet på.

Hovedbudskapet er at dagens virkemidler er kontraproduktive da de kan medføre at de mest energieffektive forbrenningsanleggene blir lagt ned eller må legge om driften, og at de rammer feil aktører. FREVAR i Fredrikstad er i en slik situasjon, fordi de må betale både forbrenningsavgift og klimakvoter for sine utslipp som følge av norske myndigheters tolkning av kvotehandelsdirektivet. Dette kan medføre at årlige klimagassutslipp i Fredrikstad øker med 37 000 tonn, som et direkte resultat av virkemidler som har som mål å begrense nettopp utslipp av klimagasser!

Rett før jul fikk heldigvis norske myndigheter gjennomslag i ESA for å differensiere forbrenningsavgiften mellom de tre anleggene som også må betale klimakvoter og resten av sektoren. Dette gir et pusterom for anlegg som FREVAR, fordi de nå slipper med en langt lavere forbrenningsavgift som følge av at den er differensiert. Men de må fremdeles betale både forbrenningsavgift og klimakvoter, og den grunnleggende utfordringen med innretning av forbrenningsavgiften er fortsatt til stede fordi den ikke rammer dem som forårsaker klimagassutslippene. Dette kan føre til at mer energiressurser i form av avfall blir eksportert til Sverige. Forbrenningsavgiften i kombinasjon med klimakvoter er derfor fortsatt en trussel mot den industrielle symbiosen vi finner på Øra og i Sarpsborg, der de mest energieffektive forbrenningsanleggene i Norge befinner seg.

Vi tillater oss derfor å rette tre spørsmål til Klima- og miljøvernminister Andreas Bjelland Eriksen og politikerne på Stortinget:

1. Hvorfor skal industrien som utnytter avfallsenergi betale prisen for at materialprodusenter og -brukere, forbrukere og andre avfallsbesittere ikke produserer mer resirkulerbare produkter og sorterer ut mer plastavfall til bruk som råvarer i nye produkter?

Formålet med avgiften er å få ned de fossile avfallsmengdene, noe som først og fremst skjer ved at mest mulig plast sorteres til materialgjenvinning. Men slik avgiften nå er innrettet, har den ingen incitamenter for ovennevnte aktører til å endre adferd. Den fører derimot til at det blir dyrere å energigjenvinne avfall i Norge, noe som kan medføre økt eksportert til Sverige siden den kun legges på avfall som behandles i Norge.
SV har fremmet forslag om omlegging av avgiften til å dekke alt avfall og at den skal belastes den som produserer avfallet. Dette vil være et viktig skritt i riktig retning, fordi det vil gjøre det rimeligere å levere sortert restavfall, og fordi norske og utenlandske anlegg vil behandles likt når avgiften blir lagt på avfallsbesitter.

En mer direkte måte for å redusere klimagassutslipp fra avfallshåndtering er bygging av fangstanlegg for CO2. En omlegging av forbrenningsavgiften som foreslått, vil innebære at avfallsbesitter slipper å betale forbrenningsavgift hvis avfallet går til et anlegg med CCS-anlegg og vil i stedet kunne akseptere høyere behandlingskostnader som følge av CCS-investeringen.

2. Hvorfor skal tre «utvalgte» forbrenningsanlegg betale klimakostnader to ganger?

Det faktum at myndighetene har definert tre forbrenningsanlegg som såkalte samforbrenningsanlegg i henhold til ETS-regelverket, medfører at de inngår i kvotesystemet og må betale klimakvoter i tillegg til forbrenningsavgift. At anleggene skal belastes klimakostnader to ganger medfører urimelige konkurransevilkår sammenliknet med de andre anleggene i Norge og er ikke logisk med hensyn til at avgifter skal dekke eksterne kostnader en virksomhet påfører samfunnet. Differensieringen i Statsbudsjettet for 2024 som ESA har godkjent er et viktig skritt i riktig retning, men prinsippet om å unngå dobbel beskatning er fortsatt ikke fullt ut gjennomført.

3. Hvordan kan norske og nederlandske myndigheter tolke og praktisere regelverket om klimakvoter for samforbrenningsanlegg så ulikt?

I henhold til nederlandsk tolkning av kvotehandelsdirektivet, er forbrenningsanlegg der som energigjenvinner husholdningsavfall og produserer damp til industrien på samme måte som FREVAR, ikke inkludert i kvotehandelssystemet. Det vil først skje fra 1.1 2028 som ledd i en samlet politikk i EU. Hvordan kan norske myndigheter da være så skråsikre på at de tolker bestemmelsene korrekt, slik det fremkommer i rettssaken i 2023 der staten var motpart til FREVAR? Både Danmark og Sverige tolker direktivet i en helt annen retning ved å definere alle forbrenningsanlegg som kvotepliktige, men uten å dublere med nasjonale forbrenningsavgifter.

Dette indikerer at tolkningen av kvotehandelsdirektivet på ingen måte er så entydig som norske miljømyndigheter gir inntrykk av.
Vi håper behandlingen i Finanskomite ender opp med at Stortinget gir Regjeringen oppdrag med å endre innretningen av forbrenningsavgiften slik at riktige aktører får incitament til å øke materialgjenvinning av avfall, og eksport av avfallsressurser reduseres. Samtidig bør også Regjeringen endre praktiseringen av regelverket for samforbrenningsanlegg, slik at alle avfallsforbrenningsanlegg i Norge behandles likt med hensyn på klimakostnader.