Nye retningslinjer for offentlig støtte til miljøvern og energi

Hanne S. Torkelsen og Tuva Aas-Bakke, Lin Advokater

EU-Kommisjonen har nylig kommet med et forslag til endrede retningslinjer for klima, energi- og miljøstøtte (EEAG), som skal gjelde fra 1.1.2022. Når disse vedtas, vil de erstatte gjeldende retningslinjer for statsstøtte til energi og miljøvern, og støtte opp om EUs grønne giv.  De nye retningslinjene kommer til å bli viktig for Norge, for å realisere klimakutt og utvikle en mer sirkulær økonomi. Denne artikkelen gjennomgår noen av de viktigste endringene i forslaget.

Kort om statsstøtteregelverket

Norge er bundet av statsstøtteregelverket gjennom EØS-avtalen art 61. Offentlig støtte til næringsvirksomhet (foretak) som vrir konkurransen og påvirker samhandelen i EØS-området er forbudt. Støtte kan komme i mange former. Eksempler er direkte tilskudd, skattefordeler, gunstige lån, garantier eller investeringer som ikke er på markedsvilkår.

Det er gitt mange unntak i statsstøtteregelverket, fordi det er nødvendig med offentlig støtte for å bøte på markedssvikt, sikre tilgang på samfunnsnyttige tjenester og oppnå de målene som EU har satt seg for det grønne skiftet («The European Green Deal»).

Det alminnelig gruppeunntaket (GBER), som også er under revisjon, gir detaljerte regler om ulike støttetiltak som er tillatt og ikke trenger forhåndsgodkjenning av ESA. Dersom et støttetiltak ikke oppfyller kravene i gruppeunntaket, skal det notifiseres til ESA og forhåndsgodkjennes. Det er her retningslinjene kommer til hjelp, fordi de klargjør hva ESA vil legge vekt på ved vurdering av om støtten skal godkjennes. Forhåndsgodkjenning er viktig for at støttemottaker ikke skal risikere å måtte tilbakebetale hele støtten.

Støtten kan være en enkelttildeling til et bestemt foretak, eller det kan være en generell støtteordning som må godkjennes. Eksempel på det siste er Enovas støtteordninger for ulike miljøtiltak.

Hovedpunktene i de reviderte EEAG-retningslinjene

En viktig nyhet er at virkeområdet til retningslinjene utvides til å gjelde nye områder, som ren mobilitet («clean mobility»), energieffektivitet i bygninger, biodiversitet som ikke er dekket av andre retningslinjer og alle teknologier som kan støtte opp om EUs grønne skifte og bidra til reduksjon i utslipp av klimagasser.

Retningslinjene er teknologinøytrale, og det er mulig å søke om støtte til f.eks. ladestasjoner, fyllestasjoner for biogass, tiltak som fører til reduksjon av avfall, forberedelse til gjenbruk og gjenvinning av avfall og energivennlige løsninger i bygg o.a. CO2-fangst og -lagring/bruk (CCS/CCU) er også omfattet av retningslinjene.

For støtte til sirkulær økonomi og avfallsreduksjon må det utformes et kontrafaktisk scenario. Støtte anses nødvendig kun dersom avfallet ellers ville blitt kastet eller blitt behandlet på en mindre fordelaktig måte for miljøet.

Hvor mye støtte kan gis (støtteintensitet)

Støtten skal bidra til å dekke merkostnadene ved å velge en mer miljøvennlig løsning enn alternativet. I de nye retningslinjene er støtteintensiteten økt, og det kan gis støtte på inntil 100%.

Nytt støtteinstrument – differansekontrakter

Et nytt støtteinstrument som innføres er differansekontrakter til støtte for avkarbonisering. Kommisjonens skriver at differansekontrakter ”entitles the beneficiary to a payment equal to the difference between a fixed ´strike price´ and a reference price – such as a market price per unit of output”.  Det angis at differansekontrakter kan innebære en referansepris knyttet til det europeiske kvotesystemet (EU ETS), og de kan innebære tilbakebetaling fra støttemottaker til skattebetalerne i en periode hvor referanseprisen overstiger den fastsatte prisen.

I Norge har en ekspertgruppe allerede sett på muligheten for differansekontrakter for utslippsreduksjoner (CCfD).  Differansekontrakter for utslippsreduksjoner innebærer at utslippsreduserende prosjekter får en garantert karbonpris. I praksis er det snakk om en garantert pris for hvert tonn de kutter med klimautslipp, og differansen som støttes er forskjellen mellom hva en klimakvote koster og hva kostnaden er for tiltaket.

Prosjektene vil motta en sikker pris for realiserte utslippsreduksjoner, mens staten påtar seg en usikker betalingsforpliktelse knyttet til utviklingen i karbonprisen.

I tillegg til å fjerne prisrisikoen kan differansekontrakter gi de aktuelle prosjektene en høyere effektiv karbonpris. Fordi staten tar prisrisikoen, kan staten kreve at virksomheten betaler tilbake det overskytende dersom karbonprisen overskyter garantiprisen. De mest aktuelle områdene er hydrogenproduksjon, fangst og lagring av CO2 og utslippsreduserende tiltak i prosessindustrien. Enova vurderer å innføre dette som et virkemiddel.

Forenlighet – kompatibilitetsvurderinger

De nye retningslinjene angir mer fleksible vurderinger som skal gjøres for å sikre at støtten er forenlig med EØS-avtalen.

Støtten som tildeles må ikke stride mot felles interesser, og støtten må bidra til å fremme interesser som er vurdert som viktige for EØS-området.

Det er krav om at det skal gjøres avveininger av støttens positive og negative virkninger (balansetest), herunder hvorvidt det er nødvendig med statlig støtte og støtten er hensiktsmessig, proporsjonal og transparent (dvs. at informasjon om støtten må være enkelt tilgjengelig for allmennheten).

Det innføres krav til offentlig høring forut for notifikasjon som en hovedregel, noe som skal sørge for at støtten treffer best mulig. Høring kan unntas i visse tilfeller.

Anbudsprosesser sentrale virkemidler

Bruk av anbudsprosesser og «funding gap»-analyser er sentrale for kompatibilitetsvurderinger og vurdering av støtteintensiteten. Det er viktig å sikre at støttemottaker ikke overkompenseres. Det innebærer at støtten kun kan dekke den del av relevante kostnader som gjør at prosjektet ikke er lønnsomt på kommersielle vilkår.  Det er ikke nødvendig med detaljert vurdering av netto ekstrakostnader dersom støtten ytes gjennom anbudsprosesser. Dersom det ikke benyttes anbudskonkurranse, er det nødvendig med en kontrafaktisk analyse (hva er situasjonen med og uten støtte).

Krav til intensiveffekt

Det er et vilkår for statsstøtte at den bare kan gi støtte til tiltak/prosjekter som ikke ville blitt gjennomført uten statsstøtte (intensiveffekt). Derfor er utgangspunktet fortsatt at det ikke kan gis støtte dersom arbeidet allerede er påbegynt før det søkes om støtte.

De nye retningslinjene åpner for at det kan gis støtte selv om arbeid er påbegynt. Dette gjelder for eksempel dersom støtten gis i samsvar med objektive, ikke-diskriminerende kriterier uten noen form for skjønnsutøvelse.

Det er ikke strenge krav til å beskrive nødvendigheten av støtten, og det må ikke påvises markedssvikt. Det er tilstrekkelig å vise til at prosjektet ikke ville blitt gjennomført uten støtten.