Skal avfallets reelle innhold være viktigere enn klassifiseringen ved bruk av nærhetsprinsippet?

Gjelder EU-domstolens Generaladvokat sitt ferske forslag til dom i EU-domstolen. Når skal medlemsland kunne reise innsigelser mot transport av blandet husholdningsavfall iht transportforordningen og nærhetsprinsippet i avfallsrammedirektivet.

Hanne TorkElsen, partner Lin advoktater

Generaladvokaten har kommet med et interessant forslag til dom i sak C-315/20 for EU-domstolen. Spørsmålet som tas opp gjelder følgende:

«Kan en medlemsstat protestere mot eksport av blandet husholdningsavfall (mixed municipal waste), som har undergått en mekanisk behandling, uten å endre avfallets karakter, men fått endret avfallsklassifiseringen?»

Saken berører transportforordningen, (forordning nr 1013/2006) og nærhetsprinsippet i avfallsdirektivet 2008/98/EU art 16.

Om regelverket:

Transportforordningen gir medlemsland en hjemmel for å protestere mot avfallstransport (import eller eksport av avfall). Det skilles mellom protester mot avfall som skal til sluttbehandling (art. 11) og avfall som skal til gjenvinning (art. 12) . Avsender eller mottakerlandet må gjelder en 30-dagers frist for å protestere etter at det er gitt melding om transporten (art 11).

En protest kan knytte seg til en enkelt avfallstransport, men medlemslandene kan også forby visse avfallstransporter eller protestere systematisk mot visse typer avfallstransporter. Slike protester må begrunnes konkret for nærmere angitte grunnlag, jfr. art 11 nr 6 og art 12. nr. 6.

Blandet husholdningsavfall (mixed municipal waste) er særskilt regulert i forordningens art 3 nr 5 og følger samme system for avfall til sluttbehandling, uavhengig av om avfallet skal gjenvinnes eller ikke.

En grunnleggende forutsetning for å protestere i h t 11 nr 1 bokstav a) er at avfallstransporten er i strid med et nasjonalt tiltak som har betydning for gjennomføring av nærhets- eller selvforsyningsprinsippet, eller tiltaket fremmer gjenvinning. Nærhets- og selvforsyningsprinsippet (proximity and self-sufficiency) fremgår av rammedirektivet for avfall (2008/98/EF) art 16. Nærhetsprinsippet innebærer at EU og medlemslandene skal legge til rette for at avfallet behandles der det oppstår.

Transportforordningen er innført i Norge gjennom avfallsforskriften, og dommen er derfor relevant også for Norge.

Den aktuelle saken

Et italiensk transportselskap, Plan Eco, søkte om forhåndsgodkjennelse av transport av avfall til en sementfabrikk i Slovakia. Avfallet gjaldt 2 000 tonn blandet kommunalt avfall som hadde gjennomgått en mekanisk behandling av Futura, og omklassifisert til avfallskoden 19 12 12 i den Europeiske avfallskatalogen. Opprinnelig var det innsamlede avfallet klassifisert som blandet kommunalt avfall (avfallskode 20 03 01).

Den mekaniske behandlingen hadde ikke vesentlig endret egenskapene avfallet hadde hatt da det ble klassifisert som blandet kommunalt avfall. Italia fattet et vedtak om å protestere mot transporten, med henvisning til art 12. b og 12. g i transportforordningen. Italia viste til at det aktuelle avfallet hadde vært blandet kommunalt avfall, og at den mekaniske behandlingen ikke hadde endret avfallets karakter vesentlig. Dermed mente italienske myndigheter at den endrede klassifiseringen til en annen avfallskode ikke hadde noen betydning.

Saken gikk til den italienske domstolen som har rettet et tolkningsspørsmål til EU-domstolen om betydningen av den endrede klassifiseringen, under henvisning til prinsippene i avfallsdirektivet art 13 og artikkel 16:

«..hurvida Europeiska avfallskatalogen och motsvarande  klassificeringar (i förevarande fall avfallskod 1912 12 (i Europeiske avfallskatalogen) för avfall från mekanisk behandling av avfall genom R1/R12 behandlingsåtgärd vid en anlãggning) inkrãktar på – och i såfall i vilken omfattning – unionslagstiftningen om transport av avfall som innan det behandlas mekaniskt är blandat kommunalt avfall..»

Generaladvokatens tolkning:

Generaladvokaten gjennomgår først spørsmålet om hvorvidt henvisningen i art. 3.5 i transportforordningen innebærer at transport av det aktuelle avfallet omfattes av den rettslige ordningen i art 11 i transportforordningen, selv om art 3.5 henviser til avfallskode 20 03 01 i Europeiska avfallskatalogen, mens det aktuelle avfallet har en annen klassifisering.

Etter generaladvokatens oppfatning må svaret være ja, fordi klassifiseringen i henhold til den Europeiske Avfallskatalogen ikke får innvirkning på anvendelsen av reglene for avfallstransport mellom medlemsstater.  Generaladvokaten begrunner dette med at fortegning av avfallet i henhold til den Europeiske Avfallskatalogen kun er av veiledende karakter. Det er angitt i rammedirektivet art 7.1 at fortegning i avfallskatalogen er bindende når det gjelder klassifisering av avfall som skal anses å utgjøre farlig avfall, men i dette tilfellet dreier det seg ikke om farlig avfall. At det er henvist til avfallskode 20 03 01 i transportforordningen art 3.5 anser generaladvokaten kun er av «upplysningskaraktãr». Generaladvokaten  uttaler i premiss 55:

«När det mer specifikt gäller blandat kommunalt avfall, framgår det av förarbetena till förordningen att unionslagstiftaren har önskat eftersträva målet att avfall från privata hushåll – som utgör blandat kommunalt avfall – inte ska transporteras mer än absolut nödvändigt och att medlemsstaterna ska ta över ansvaret för detta till sin karaktär skiftande avfall och ska uppmuntras att själva lösa sina problem med det, varför de måste ges möjlighet att resa invändningar mot transporter av hushållsavfall i enlighet med de bestämmelser som gäller avfall avsett för bortskaffande – utan att detta utesluter samarbete med grannländer».

Deretter konkluderer Generaladvokaten i premiss 56:

«Med ledning av ovanstående drar jag slutsatsen att vad som avgör vilken rättslig ordning som är tillämplig på en avfallstransport är avfallets materiella karaktär och inte dess formella klassificering enligt Europeiska avfallskatalogen».

Generaladvokaten foreslår at EU-domstolen skal besvare tolkningsspørsmålet fra den italienske domstolen bekreftende, ved at klassifiseringen ikke får betydning for hvorvidt blandet kommunalt avfall undergått mekanisk behandling som ikke ender dets karakter vesentlig, når et medlemsland skal anvende transportforordningens art 3.5 og art 11, jfr. artikkel 16 i rammedirektivet for avfall.

Det gjenstår å se om EU-domstolen er enig med Generaladvokaten. Generaladvokatens uttalelse er ikke bindende for EU-domstolen, men den blir ofte lagt til grunn, og forslaget er godt begrunnet.